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Sociétés

Martine Revel, Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux et al., (dirs), Le débat public : une expérience française de démocratie participative

Paris, Éd. La Découverte, coll. Recherches, 2007, 412p.
Agnès Weill
Référence(s) :

Martine Revel, Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux et al., (dirs), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, Éd. La Découverte, coll. Recherches, 2007, 412p.

Texte intégral

1Cet ouvrage collectif fait suite au colloque « L’institution du débat public : état des lieux et perspectives de recherches » qui s’est déroulé à Lille, en septembre 2006. Il réunit les contributions d’une trentaine d’auteurs, issus de disciplines aussi diverses que la sociologie, la science politique, l’économie, le droit, l’aménagement et l’urbanisme, la philosophie et les sciences de l’information et de la communication. Mais il comprend également les contributions de praticiens du débat public, apportant leur expertise et leurs questionnements sur un dispositif toujours en évolution. Ce parti pris de pluralisme théorique et de dialogue entre acteurs et chercheurs constitue l’originalité de l’ouvrage qui mobilise une diversité de grilles de lecture analytique de cette jeune institution qu’est la Commission nationale du débat public (cndp). En même temps, elle initie une démarche de co-construction en croisant savoirs et expériences.

2À partir de l’hypothèse selon laquelle le débat public constitue un terrain d’étude incontournable pour la compréhension des mutations en cours de l’action publique, l’objet du livre consiste à questionner un certain nombre de thèmes récurrents autour de l’institution que représente la cndp.Ceux-ci sont classés selon deux temps forts du débat public : en amont, les questions relatives à la mise en œuvre du débat ; en aval, celles qui relèvent de ses effets.

3L’introduction générale a le mérite de proposer une synthèse de ce que recouvre la définition contemporaine du débat public en France. L’Autorité administrative indépendante (aai) est, depuis 2002, une innovation institutionnelle. Cécile Blatrix rappelle qu’elle est garante de la neutralité et de la qualité des débats, en amont du processus de décision, à un moment où son opportunité même peut encore être contestée. C’est aussi une conception hexagonale qui, certes, correspond à la montée d’un impératif de participation touchant l’Europe et, plus largement, les Amériques. Toutefois, la cndp présente une originalité nationale, puisque cette institution tire sa légitimité du cadre législatif, tout en conservant modularité et souplesse dans ses modalités. Productrice de normes et d’instruments relatifs à la concertation avec le public (notamment avec ses Cahiers méthodologiques), elle contribue à une réflexion permanente avec les acteurs de la participation (élus, administrations, consultants, etc.), permettant une coproduction entre travail théorique et échanges de bonnes pratiques (Magali Nonjon), soulignant ainsi un processus de socialisation croisée. Mais, c’est aussi un dispositif fragile dont la légitimité n’est jamais acquise a priori et qui se construit au fil de la pratique des commissions particulières du débat public (cndp). Le débat public est donc lui-même un terrain d’observation de l’innovation politique. Ses enjeux s’avèrent multiples et questionnent, entre autres éléments, les rapports entre démocratie représentative et démocratie participative, la place du profane face à l’expert, la définition du public assistant aux débats, ou les stratégies d’acteurs (notamment les maîtres d’ouvrages des projets débattus), enfin, le sens et la finalité du débat… Autant de sujets fondamentaux qui ont pour intérêt de multiplier les angles d’approche.

4Cinq thèmes structurent l’ouvrage : « Instituer le débat public » évoque la genèse de l’institution en France dont, selon Cécile Blatrix, le dispositif est à replacer dans le mouvement d’institutionnalisation de la démocratie participative. Le contexte historique, lié à la montée des conflits dans le secteur de l’aménagement et de l’environnement, au début des années 90, a largement participé à orienter la réflexion sur la nécessité de réformer les outils de concertation existants. Très rapidement, l’essor du débat public a vu la production de textes et celle d’une codification juridiques encadrer cette singulière procédure qui a évolué selon plusieurs étapes. Son équivalent québécois, le Bureau des audiences publiques pour l’environnement (bape), né une dizaine d’années plus tôt, a largement inspiré les initiateurs de l’expérience française de la cndp.

5La seconde partie, « Organiser le débat public », concerne l’étude– en situation– de quelques commissions particulières et la manière dont se construit, à chaque fois, légitimité et reconnaissance de l’institution, dans des conditions parfois très difficiles, à l’exemple du débat sur le projet « epr » en toutes lettres. Sandrine Rui insiste sur le positionnement de la cndp à l’égard des publics et des objets du débat, qu’elle qualifie de posture d’« autorité du garant sur les débats publics » (p.101), positionnement que Sophie Allain apparente, pour sa part, à une activité de médiation spécifique, à l’aune du débat « francilienne ».

6Autre regard porté sur l’institution : l’analyse comparée des trois débats publics portant sur le nucléaire. Les auteurs de cette contribution– noms– mettent en exergue le rôle essentiel de préparation et de cadrage des débats par les maîtres d’ouvrage et par la commission, qui ont ainsi anticipé la conflictualité potentielle et imposé une scénarisation contrainte des échanges et une réduction de leur spontanéité. Ils en concluent que le modèle du débat public, dessiné au regard de ces observations, se fonde sur la norme de la légitimité bureaucratique, plutôt que sur la capacité de dialogue des participants du débat. Mais c’est là, pour Pierre Sadran, une question d’acculturation au débat public, procédure encore trop récente et difficile à s’approprier, notamment pour les élus, à l’exemple du débat sur le contournement autoroutier de Bordeaux, marqué par la démission de la cpdp, mais qui, selon lui, a souligné une évidence : « Participer au débat pour apprendre à débattre, est un détour participatif susceptible de bonifier la pratique de la démocratie ».

7« La mise en œuvre du débat public » fournit la matière de la troisième partie et porte essentiellement le regard sur les scènes du débat, les outils de participation et d’expression du public, l’importance du choix des dispositifs dans la construction des débats. Mais il est également question de la difficile co-existence entre citoyens ordinaires, experts et élus. Aussi la notion de légitimité est-elle au centre des interrogations des contributeurs, concernant la phase de mise en œuvre du débat. Pierre Lefebure souligne les ambiguïtés du débat sur l’extension du tramway parisien, à propos duquel la majeure partie des dispositions techniques du projet étaient déjà arrêtées avant la mise en œuvre des échanges, restreignant, de ce fait, le périmètre de la délibération. La notion de légitimité est d’ailleurs mobile, passant de celle des acteurs à celle du débat lui-même, à l’exemple du débat sur le contournement autoroutier de Bordeaux, durant lequel le Comité interministériel d’aménagement du territoire (ciat) a annoncé publiquement la liste des projets routiers engagés ou en cours, au nombre desquels figurait celui de Bordeaux. Du coup, l’expression des acteurs se déplace sur le terrain de la la légitimité du débat, en interrogeant ses fondements mêmes et réaffirme publiquement son rôle incontournable dans le processus de la décision publique. La posture des experts et celle des élus sont également au centre des analyses de cette partie. Xavier Godard souligne combien neutralité et expertise relèvent d’un difficile équilibre, de la part de la commission, qui doit à la fois faire preuve de compétences, tout en adoptant une posture de réserve, par rapport à sa propre vision du dossier. Cette question de l’engagement des acteurs est aussi questionnée par Rémi Lefebvre, à propos du rôle des élus qui investissent les débats dans leur posture de représentants du peuple, résistant, en cela, à la règle de l’égale condition des participants dans l’échange et à la logique dialogique. Ainsi jouent-ils « à la marge », en campant souvent sur leurs positions.

8Dans la quatrième partie– « Débattre autour du débat public »– est abordé le second temps fort du débat, avec l’observation de ses effets sur les acteurs et aussi sur la décision. Ici, il s’agit d’examiner la manière dont le débat peut interagir avec les mobilisations associatives, les stratégies d’acteurs, ou encore, avec les logiques d’expertise ; il s’agit aussi d’interroger les conditions dans lesquelles ces effets s’exercent ou pas. Les études conduites à partir d’analyses comparées ont pour caractéristique de présenter une démarche inductive, aboutissant sur quelques points saillants. Ainsi la comparaison de deux débats sur des territoires proches (Midi-Pyrénées et Aquitaine) fait-elle ressortir des problématiques communes : enjeux de territoires, stratégies de mobilisation des acteurs, apprentissage d’une co-construction de l’intérêt général. Si l’arène d’expression, d’information et de délibération est globalement bien reconnue par les participants à la procédure cndp, plusieurs contributeurs s’accordent sur l’existence d’un modèle dominant de régulation et de contrôle des échanges entre participants, qui dessine les limites de l’exercice. Jean-Michel Fourniau et Ingrid Tafere soulignent l’importance des conditions de l’activité discursive dans l’échange, souvent très inégales, et confrontent la tenue d’une conférence de citoyens (dispositif fermé) dans le cadre du débat public sur la politique des transports dans la vallée du Rhône et de l’arc languedocien (dispositif ouvert). Ils montrent comment les conditions de crédibilité du débat ont été préparées au travers de l’atelier citoyen, temps essentiel de l’information des citoyens ordinaires, pour l’étape suivante : la délibération, pendant le temps du débat public.

9Mais certains débats n’aboutissent sur aucune décision des maîtres d’ouvrage ; ce qui n’exclut pas qu’ils produisent des effets sur les acteurs eux-mêmes : si certains des nombreux débats sur des projets ferroviaires initiés par Réseau ferré de France (rff) n’ont pas été concrétisés, l’expérience de la pratique des débats lui a-t-elle permis d’approfondir la réflexion sur la conduite de projets, notamment en les ancrant davantage sur le territoire et en leur octroyant une meilleure lisibilité. Toutefois, il faut ajouter que, généralement, les maîtres d’ouvrage se plient à la procédure du débat public, contraints par la loi, plutôt qu’ils ne l’attendent avec enthousiasme. Ce qui les conduit à entrer dans des jeux de négociations, des stratégies d’influence, en amont ou en aval du temps du débat. En tout état de cause, il est admis par ces derniers que les effets du débat dépassent le cadre des projets stricto sensu et viennent les questionner sur la façon de penser les projets et de partager les réflexions avec des tiers.

10Enfin, la dernière partie est consacrée à cette fonction indispensable consistant à « Évaluer le débat public ». Les auteurs portent ici plusieurs regards sur la portée du débat public et mobilisent différents critères d’évaluation, questionnant les finalités de ce dernier. Constitue-t-il une double épreuve, d’abord participative, puis délibérative, mettant en tension l’efficacité des acteurs et la légitimité du public ? S’agit-il de faire le tour des points de vue ou de favoriser la dynamique des échanges ? En même temps, on voit bien la valeur pédagogique de cette procédure en évolution, dans sa dimension d’évaluation des apprentissages d’un processus d’abord relationnel. Car, comme le souligne Georges Mercadal, l’un des anciens vice-présidents de la cndp, la loi instituant le débat public est restée muette sur sa finalité, se bornant à cadrer les principes philosophiques et les règles d’organisation de l’institution cndp.D’où l’approche pragmatique de la Commission et les évolutions qu’elle a engendrées depuis 14 années d’exercice.

11Cette pratique, déjà longue de quelques 30 débats publics organisés par des commissions particulières, mobilise nombre de disciplines des sciences humaines et sociales, avec un pluralisme théorique riche de confrontations et d’apports divers. N’en demeure pas moins dans cet ouvrage, que les limites de l’institutionnalisation et de la procédure du débat public n’apparaissent pas aussi clairement qu’on aurait pu s’y attendre. Car nombreuses sont les controverses qui émergent dans l’espace public et qui s’expriment grâce à des outils moins théâtralisés, mais tout aussi normatifs (enquêtes publiques ou étapes obligatoires de concertation dans les projets d’aménagement, d’urbanisme et d’environnement). Mais, on l’aura compris, le débat public cndp constitue un objet incontournable pour la compréhension des transformations en cours de l’action publique française.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Agnès Weill, « Martine Revel, Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux et al., (dirs), Le débat public : une expérience française de démocratie participative », Questions de communication [En ligne], 16 | 2009, mis en ligne le 19 janvier 2012, consulté le 20 novembre 2017. URL : http://questionsdecommunication.revues.org/202

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Auteur

Agnès Weill

CREM, université Paul Verlaine-Metz
agnes@weill-Paysage.com

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